Hubungan PTUN dengan MK

Titik Singgung Kewenangan PTUN dan MK

Sengketa kewenangan lembaga negara yang memperoleh kewenangannya dari UUD 1945 dapat didefinisikan sebagai “sengketa yang timbul dalam bidang tata negara sebagai akibat satu lembaga negara menjalankan kewenangannya yang diberikan UUD 1945, telah menghilangkan, merugikan atau mengganggu kewenangan lembaga negara lain”. Dengan definisi yang demikian, maka satu sengketa kewenangan lembaga negara dapat terjadi karena satu lembaga negara menjalankan wewenangnya secara bertentangan dengan UUD 1945, yang merupakan perbuatan lembaga negara yang dapat disebut Perbuatan Melawan Hukum Konstitusi (PMHK). 

Seorang Bupati/Wakil Bupati terpilih secara demokratis yang ditetapkan oleh DPRD -sekarang oleh KPUD- tetap dianggap sebagai Bupati/Wakil Bupati, selama belum diberhentikan karena masa jabatannya habis, atau karena alasan melakukan melakukan tindak pidana diberhentikan Presiden tanpa usul DPRD, atau atas usul DPRD (vide Pasal 29, 30, 31, dan 32 UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah). Persoalan titik singgung antara kewenangan Mahkamah Konstitusi dengan Peradilan TUN harus dilihat dari segi batasan antara hukum tata negara dengan hukum administrasi negara, yang keduanya masuk dalam domain hukum publik. Dalam arti yang luas, hukum tata negara juga meliputi hukum administrasi negara, yang mengatur organisasi negara, hubungan antar perlengkapan negara secara vertikal maupun horizontal, serta kedudukan warga negara serta hak asasinya. 

Oleh karena definisi sengketa tata negara dan batasan hukum tata negara dan administrasi negara yang ada dalam domain hukum publik yang sama, maka tidak boleh tidak akan ada kemungkinan terjadinya titik singgung kewenangan PTUN dengan MK, yang berakibat boleh jadi timbul overlap kewenangan, karena lembaga negara juga dapat mengeluarkan keputusan yang sifatnya”individual, konkrit dan final”, akan tetapi dikeluarkan bukan atas dasar kebebasan diskresioner pejabat Negara. Memang benar bahwa SK Mendagri dalam pengangkatan dan pemberhentian seorang kepala/wakil kepala daerah merupakan tindakan pejabat TUN, yang didasarkan pada UU Pemda (UU Nomor 22 Tahun 1999 sebagai mana diubah dengan UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah). Pasal 1 ayat (3) UU Nomor 5 Tahun 1986 juncto Nomor 9 Tahun 2004 menyebutkan bahwa: “Keputusan TUN adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan atau Jabatan TUN yang berisi tindakan hukum TUN yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkrit, individual dan final, yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata”. 

Menurut Pasal 47 juncto Pasal 53 UU Nomor 5 Tahun 1986 juncto Nomor 9 Tahun 2004, keputusan yang memenuhi syarat demikian merupakan objek sengketa yang menjadi kewenangan Peradilan TUN untuk memeriksa dan memutus. Yang menjadi persoalan apakah setiap penetapan tertulis pejabat TUN yang memenuhi syarat konkrit, individual dan final demikian harus selalu menjadi objek sengketa yang menjadi kewenangan PTUN? Hemat kami jelas tidak. Ketentuan yang memuat batasan apa yang menjadi penetapan tertulis yang bersifat konkrit, individual dan final yang dikeluarkan badan atau jabatan TUN, untuk dapat dikatakan menjadi objek sengketa TUN, masih memiliki syarat lain dan mengenal pengecualian tertentu. Keputusan TUN yang dapat menjadi objek sengketa TUN adalah keputusan dimana pejabat yang berwenang mengeluarkannya memiliki kebebasan (diskresi) untuk mengeluarkan keputusan tersebut atau tidak, serta ada kebebasan dalam menentukan kapan dan bagaimana caranya keputusan dikeluarkan. Penetapan yang bersifat deklaratoir selalu dianggap bersifat terikat, dan dikatakan demikian jika eksistensi penetapan tersebut didikte saja (letterlijk) oleh peraturan dasarnya. engecualian lain yang disebut secara tegas adalah Keputusan Panitia Pemilihan yang berkenaan dengan hasil pemilihan umum, baik di pusat maupun di daerah (Pasal 2 huruf g UU Nomor 5 Tahun 1986 sebagaimana diperbaharui dengan UU Nomor 9 Tahun 2004 tentang Peradilan Tata Usaha Negara). 

Surat Keputusan Mendagri dalam pengangkatan Kepala Daerah terpilih bukanlah sebagai penetapan pejabat TUN yang didasarkan pada kebebasan diskresi pejabat TUN, melainkan hanyalah satu penetapan deklaratoir yang bersifat terikat, yang diperintahkan oleh Pasal 40 UU Nomor 22 Tahun 1999 sebagaimana diperbaharui dengan UU Nomor 32 Tahun 2004 Pasal 109 ayat (2) di mana Kepala Daerah terpilih disahkan oleh Presiden. Yang memilih, menetapkan dan mengangkat seseorang menjadi kepala daerah sesungguhnya adalah mekanisme demokrasi itu sendiri, dan tidak ada kebebasan diskresioner bagi Presiden atau Mendagri untuk mengeluarkan penetapan lain bagi orang yang tidak dipilih oleh DPRD atau rakyat. Persoalan pokok yang harus dijawab sekarang adalah apakah keputusan TUN yang menyangkut pengangkatan dan pemberhentian Bupati, yang merupakan kelanjutan pemilihan Kepala Daerah, tunduk dan menjadi objek sengketa TUN? Hemat kami dengan definisi dan pengecualian apa yang menjadi keputusan TUN yang menjadi objek sengketa TUN sebagaimana telah diuraikan di atas, jawabannya telah jelas tidak. 

Satu hal yang amat penting untuk dijadikan ukuran menentukan batas kewenangan antara peradilan TUN dengan peradilan tata negara, adalah dengan melihat kewenangan konstitusional Bupati Kepala Daerah. Berdasarkan Pasal 18 ayat (2), (3), (4), (5), dan (6), maka Bupati Kepala Daerah yang bersama sama dengan DPRD menjalankan otonomi yang seluas-luasnya, dan untuk itu berwenang menetapkan perda dan peraturan lain. Pelaksana tugas Bupati yang ditunjuk oleh Mendagri yang tidak dipilih secara demokratis, tidak memiliki kewenangan konstitusional demikian untuk turut serta dalam pembuatan Perda dan/atau pengesahan Perda, dan pengesahan rancangan Perda APBD menjadi Perda APBD. Kewenangan konstitusional demikian hanya diberikan UUD 1945 kepada Bupati yang dipilih secara demokratis. Oleh karenanya DPRD Kabupaten Bekasi yang turut serta bersama dengan Plt. Bupati Bekasi, yang tidak dipilih secara demokratis menetapkan Perda yang demikian, telah turut melakukan perbuatan yang melanggar konstitusi (Perbuatan Melawan Hukum Konstitusi), hal mana merupakan kewenangan konstitusional Bupati yang dipilih secara demokratis. Tentu saja sengketa ini adalah sengketa tata negara, yang menjadi kewenangan Mahkamah Konstitusi.

Masih terdapat dua argumentasi yang diajukan dalam menilai kewenangan MK dan bukan kewenangan PTUN MA yang akan menjadi forum mengadili sengketa ini, yaitu karena dikatakan (i) yang menjadi sengketa adalah prosedur administratif yang ditempuh Mendagri dalam menindak lanjuti dan melakukan tindakan hukum tata usaha negara setelah selesai proses pemilihan tersebut, yaitu adanya masalah izin atasan yang harus dimiliki seorang calon Bupati untuk ikut dalam pemilihan dan prosedur pengiriman berkas pengesahan calon pasangan Bupati terpilih; (ii) dikeluarkannya SK Mendagri yang membatalkan pengesahan pasangan Bupati/Wakil Bupati terpilih, adalah sebagai pelaksanaan Putusan Mahkamah Agung yang telah berkekuatan tetap yang merupakan kewajiban hukum Mendagri. Dalam masalah prosedur administratif yang dianggap cacat, sesungguhnya hal itu merupakan kewenangan Panitia Pemilihan untuk menentukannya, karena syarat izin adalah masalah eligibility seorang calon, yang sebelum pemilihan dilaksanakan sudah harus menampung setiap keberatan tentang itu, dan akan menerima atau menolak keberatan demikian, yang menjadi kewenangan adminsitratif Panitia Pemilihan dan bukan merupakan sengketa tata usaha negara yang menjadi kewenangan PTUN. Hal demikian analog dengan seluruh penyelesaian sengketa administratif dalam pemilihan umum, yang bukan merupakan sengketa hukum yang menjadi kewenangan badan peradilan tetapi kewenangan adminsitratif KPU/KPUD. 

Kalau masalah ini ditangani sebagai sengketa TUN, akan terjadi ketidakpastian hukum yang luas atas hasil pemilihan kepala daerah yang juga menimbulkan ketidakstabilan dalam pemerintahan. Ketidaksempurnaan prosedur administratif dalam pengiriman berkas penetapan pasangan calon terpilih oleh DPRD, tidak selalu berakibat kebatalan surat keputusan yang dibuat atas dasar berkas penetapan pasangan calon terpilih, karena asas proporsionalitas juga harus diperlakukan dalam menilai hal ini, yaitu apakah kekurangan tersebut sedemikian rupa tidak dapat diperbaiki sehingga harus dibatalkan, terutama dengan melihat ukuran pada berpengaruh tidaknya hal tersebut pada hasil pilihan suara yang diperoleh Bupati terpilih dan implikasi pembatalan pada masa jabatan yang telah berlangsung untuk masa yang signifikan. Asas Proporsionalitas sesungguhnya hanya satu asas yang didasarkan pada akal sehat (common sense) yang merupakan asas dasar satu pemerintahan yang baik (good governance). Asas itu dapat ditafsirkan bahwa akibat kebatalan dapat diterapkan: (a) jika tujuan untuk menertibkan tidak dapat dicapai melalui tindakan lain; (b) jika tujuan itu dapat dicapai lebih baik atau lebih effektif melalui tindakan pembatalan, berdasar kriteria effisiensi dengan hasil yang lebih baik, dan (c) jika persoalan yang dihadapi dapat diselesaikan dengan lebih effektif melalui kewenangan pembatalan (dirumuskan dari prinsip subsidiaritas atau proporsionalitas yang diatur dalam Pasal 5 Perjanjian Masyarakat Eropa/European Community Treaty) sebagaimana ditafsirkan dalam pelaksanaannya.

Di samping alasan bahwa sengketa seperti kasus Bupati Bekasi a quo yang bukan merupakan sengketa tata usaha negara yang menjadi kompetensi absolut PTUN MA, melainkan merupakan sengketa tata negara yang menjadi kompetensi absolut MK, maka argumen yang menyatakan lahirnya SK Mendagri yang membatalkan pengesahan pengangkatannya sebagai pelaksanaan kewajiban hukum akibat putusan Mahkamah Agung yang telah berkekuatan hukum tetap, maka Presiden dan Mendagri tetap memiliki kewajiban untuk menilai, apakah pelaksanaan kewajiban hukum demikian tidak bertentangan dengan kewajiban konstitusional yang lebih tinggi.

Jika terjadi pertentangan antara dua kewajiban hukum, maka Presiden juga harus memilih untuk melaksanakan kewajiban hukum yang lebih tinggi yang diatur dalam UUD 1945, dan mengesampingkan kewajiban hukum yang lebih rendah. Kewajiban konstitusional demikian lahir dari Pasal 18 ayat (4) dan ayat (5) dan (6) yang menentukan kewajiban konstitusional Presiden untuk menghormati masa jabatan Gubernur, Bupati, dan Walikota yang terpilih secara demokratis. Dia tetap akan menjalankan Pemerintahan daerah dengan otonomi seluas-luasnya melalui wewenang konstitusional untuk menetapkan peraturan daerah dan peraturan lainnya, terkecuali karena alasan meninggal dunia, atau melakukan tindak pidana maupun karena adanya proses impeachment yang dilakukan DPRD. Dapat dipastikan kewajiban hukum untuk menghormati dan melaksanakan Putusan Mahkamah Agung yang demikian pasti berada dalam hirarki yang lebih rendah dilihat dari hirarki aturan perundang-undangan yang melahirkan kewajiban hukum yang dimuat dalam Undang-Undang Dasar 1945. Konsolidasi di bidang kewenangan ini sangat perlu disegerakan, agar tidak menimbulkan akibat pada stabilitas pemerintahan daerah yang telah dipangku untuk masa yang signifikan, tetapi terganggu akibat penerapan kewenangan yang tidak proporsional.

Putusan MA yang telah berkekuatan tetap, tidak relevan diajukan untuk membenarkan tindakan Termohon II karena putusan yang demikian tidak mempunyai kekuatan mengikat sama sekali (buiten effect) karena bertentangan dengan kewajiban Termohon I dan II berdasarkan UUD 1945 dan UU Nomor 22 Tahun 1999 juncto UU Nomor 32 Tahun 2004. Meskipun bukan merupakan kewenangan MK untuk menilai putusan MA, namun konsekuensi bahwa Konstitusi sebagai hukum tertinggi yang menjadi dasar legitimasi segala aturan di bawahnya, termasuk putusan MA, menyebabkan hal ini tidak dapat dielakkan. Apalagi UU Nomor 5 Tahun 86 juncto UU Nomor 9 Tahun 2004 tentang Peradilan TUN, mengecualikan sengketa hasil pemilihan demikian sebagai objek sengketa TUN. 

Seandainya juga benar ada proses administratif yang dilalaikan sebelum dikeluarkannya SK Mendagri yang mengesahkan pengangkatan Bupati terpilih, maka ukuran relevansi dan signifikansi yang diletakkan pada akibat hukum kelalaian administrasi demikian tergantung pada berpengaruh tidaknya kelalaian administratif tersebut pada hasil pemilihan yang dilakukan secara demokratis dalam perolehan angkanya, sebagai wujud kedaulatan rakyat. Kalau tidak, maka alasan itu tidak cukup signifikan dan tidak proporsional untuk membatalkan hasil pemilihan demokratis; langkah yang benar untuk itu adalah memberi kesempatan memperbaiki kekurangan administratif tersebut. Stabilitas Pemerintahan harus menjadi faktor yang harus dipertimbangkan sebelum pengambilan putusan pembatalan pengangkatan Bupati/Wakil Bupati, apalagi setelah menjalankan roda Pemerintahan Daerah selama 2 (dua) tahun, dan dengan jangka masa jabatan yang terbatas, lamanya proses pengambilan putusan harus turut menjadi faktor yang dipertimbangkan. Hakim Konstitusi dalam menjalankan kewenangannya, akan selalu turut menjaga stabilitas pemerintahan tersebut.